Unul dintre scopurile esentiale pentru care a fost modificat in 2014 la nivel European pachetul de directive vizand achizitiile publice a fost stimularea participarii IMM-urilor la procedurile de achizitie publica. Reglementarile din directive se fundamenteaza pe o politica de achizitii care si-a propus sa deschida si mai mult piata achizitiilor publice catre IMM-uri, intr-un context in care contractele complexe, cu valori mari, ce au la baza documentatii de atribuire continand cerinte extrem de complicate, pot fi indeplinite in principal doar de catre marii jucatori.

 

In Romania directivele au fost transpuse in mai 2016 prin reproducerea in limba romana inclusiv a prevederilor care reflecta strategia Uniunii Europene de promovare a IMM-urilor. Totusi, se ridica intrebarea daca in Romania, dincolo de obligatiile legislative care implica incurajarea participarii IMM-urilor la proceduri de achizitie publica, aceasta necesitate este inteleasa si asumata in esenta sa.

Edificator in acest sens este modul in care autoritatile contractante decid sa imparta sau nu un contract de achizitie publica in loturi. Divizarea contractului in loturi, alaturi de impunerea documentului unic de achizitii european care reduce din incarcarea administrativa si logistica a pregatirii unei oferte, stabilirea la nivel de lege a unui prag maxim (de doua ori valoarea estimata a contractului) cat priveste cifra de afaceri ca cerinta privind situatia economica si financiara, precum si posibilitatea platii directe catre subcontractanti reprezinta modalitati de sustinere a participarii IMM-urilor la proceduri de achizitie publica. Dintre acestea, divizarea contractului in loturi se detaseaza ca fiind masura cu impactul cel mai mare in ceea ce priveste stimularea participarii IMM-urilor la proceduri de achizitie publica, mai ales ca cerinta privind situatia economica si financiara vizand cifra de afaceri stabilita la pragul maxim de doua ori valoarea estimata a contractului se raporteaza, in cazul divizarii in loturi, la valoarea estimata a lotului respectiv.

In baza noii legislatii, impartirea in loturi a devenit regula, orice exceptie de la aceasta trebuind a fi justificata. Reglementarea este destul de clara asa incat si in cazurile in care autoritatea contractanta a optat sa aplice exceptia, autoritatea a trebuit sa justifice imposibilitatea lotizarii contractului. Problema care se pune in acest caz este legata de temeinicia unei astfel de justificari. Neexistand un criteriu obiectiv (intrucat nu poate fi reglementat la nivel normativ un aspect care tine de particularitatile fiecarei achizitii), temeinicia justificarii se apreciaza de la caz la caz.

Astfel, justificarea nedivizarii contractului in loturi este o chestiune lasata la aprecierea autoritatii contractante in functie de obiectul respectivei achizitii. Justificarea nu trebuie sa fie insa superficiala, doar pentru a demonstra formal ca obligatia a fost indeplinita, avand in vedere doua aspecte principale: in primul rand impactul direct asupra IMM-urilor este semnificativ intrucat obstructioneaza participarea directa a acestora (obligandu-le deci sa se asocieze sau sa subcontracteze in anumite cazuri), iar in al doilea rand autoritatea contractanta suporta riscul de a fi obligata, printr-o decizie a Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor (“CNSC”), sa anuleze respectiva procedura de atribuire si sa initieze o noua procedura.

Anularea procedurii devine necesara intr-un astfel de caz din doua motive esentiale: un motiv substantial ce tine de incalcarea principiilor fundamentale de tratament egal, transparenta si nediscriminare ce stau la baza achizitiilor publice, prin efectuarea unor modificari esentiale in documentatia de atribuire (i.e. introducerea divizarii in loturi dupa ce procedura a fost demarata), si un motiv formal, care tine de faptul ca, potrivit Centrului National de Management pentru Societatea Informationala, configuratia tehnica actuala a sistemului SEAP nu permite modificarea informatiilor privind impartirea in loturi pe parcursul procedurii.

Riscul ca CNSC sa impuna autoritatii contractante anularea procedurii este semnificativ avand in vedere cel putin doua spete in care CNSC a retinut ca imposibilitatea lotizarii nu a fost temeinic justificata.

Astfel, in cele doua spete avute in vedere, CNSC a considerat ca in ipoteza achizitionarii a doua echipamente care functioneaza independent, au functionalitati diferite, sunt destinate unor scopuri diferite si nu reprezinta un tot unitar (avand, in plus, coduri CPV diferite) se impune lotizarea. In caz contrar, CNSC a considerat ca s-ar ajunge ca IMM-urile ofertante sa fie obligate sa-si extinda obiectul de activitate sau se asocieze (avand in vedere ca in cazul contractelor de furnizare subcontractarea nu ar fi posibila). In plus, CNSC a subliniat riscul ca acest lucru sa conduca implicit la cresterea preturilor si la o concurenta limitata, ceea ce vine in contradictie cu principiile de baza ale achizitiilor publice.

De asemenea, CNSC a aratat ca in practica nu exista de asemenea nici impedimentul ca prin lotizare sa se ajunga la un decalaj de timp in achizitia produselor care fac obiectul loturilor, ce ar putea afecta nevoile autoritatii contractante de a beneficia de respectivele produse in acelasi timp, intrucat nimic nu impiedica incheierea simultana a contractelor ce vizeaza loturi diferite.

Mai mult decat atat, CNSC a retinut ca poate fi afectat in mod direct si principiul proportionalitatii, intrucat se poate ajunge ca niciun ofertant sa nu intruneasca singur toate cerintele prevazute in documentatia de atribuire in cazul in care contractul nu ar fi divizat in loturi. In acest scenariu, nevoile autoritatii ar ramane neacoperite si in plus autoritatea contractanta ar fi obligata sa faca cheltuieli suplimentare pentru organizarea unei noi proceduri.

In aceste conditii reiese cu necesitate ca orice derogare de la regula divizarii contractului in loturi trebuie atent gandita si justificata inca de la momentul realizarii Strategiei de contractare. Noul sistem favorizeaza planificarea strategica si are la baza o serie de politici – dintre care cea vizand stimularea participarii IMM-urilor la proceduri de achizitie publica este esentiala.  Ghidul privind strategia de contractare publicat pe site-ul Agentiei Nationala pentru Achizitii Publice reitereaza obligatia autoritatilor contractante de a diviza contractul in loturi si de a justifica absenta divizarii (aspect care nu e obligatoriu pentru entitatile contractante) in scopul incurajarii participarii IMM-urilor la proceduri de achizitie publica. Aspectele vizand divizarea pe loturi pot fi supuse consultarii pietei, in etapa de planificare/pregatire a unei achizitii.

Divizarea contractului in loturi este extrem de importanta pentru dezvoltarea unui mediu competitiv si inovator, si mai cu seama in contextul accentuarii fenomenului de polarizare al mediului de afaceri romanesc din ultimii ani.

Potrivit unui studiu recent,“Romania inregistreaza un nivel de concentrare foarte ridicat al mediului de afaceri, in conditiile in care cele mai mari 1% dintre companiile din Romania (primele 4500 de companii cu cea mai mare cifra de afaceri) concentreaza aproximativ 67% din veniturile raportate de toate companiile active in anul 2015. Acest procent este mult superior gradului de concentrare inregistrat in Ungaria (64%), Polonia (62%) sau Cehia (51%).”

 Din aceasta perspectiva, aplicarea efectiva a masurilor de incurajare a participarii IMM-urilor la proceduri de achizitie publica (asa cum se intampla in Marea Britanie, de exemplu, unde, potrivit unui raport, peste 82% dintre IMM-uri se arata increzatoare in oportunitatile de contractare disponibile in anul 2017) este cu atat mai relevanta.